養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移之痛

　　文／鄧新華

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移之痛，并非痛在不能轉(zhuǎn)移，而是痛在本應(yīng)屬于農(nóng)民工的這部分養(yǎng)老金被無償占有，反而對社保部門形成更強(qiáng)的誘惑。

　　在中國，臨近春節(jié)時，常常會出現(xiàn)農(nóng)民工退出社保的高潮。譬如，2008年初，湖南的農(nóng)民工柳元發(fā)參保四個月，在春節(jié)前退保，拿到退保金622.33元。而在廣東東莞，前來退保的農(nóng)民工排起了120米的長隊(duì)。

　　很多專家指責(zé)造成這種現(xiàn)象的制度缺陷，認(rèn)為這是社會保障不夠全面的結(jié)果。他們認(rèn)為，導(dǎo)致農(nóng)民工退保的原因，是他們的養(yǎng)老金賬戶不能在各地自由轉(zhuǎn)移。然而，養(yǎng)老賬戶不能自由轉(zhuǎn)移固然是缺陷，但農(nóng)民工退保潮實(shí)質(zhì)上反映的是社保制度更大的缺陷：社保實(shí)際上是一種稅。

　　變相的稅收

　　所謂農(nóng)民工退保，并不意味著他們真正能夠退回自己的全部養(yǎng)老金，而是只能退回個人繳納的那部分，企業(yè)替他們繳納的那部分養(yǎng)老金是無法退回的。也就是說，企業(yè)替他們繳納的那部分養(yǎng)老金，被各地社?；馃o償占有了，這實(shí)際上就是一種稅。養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移之痛，不是痛在不能轉(zhuǎn)移，而是痛在本應(yīng)屬于農(nóng)民工的這部分養(yǎng)老金被無償占有，反而對社保部門形成更強(qiáng)的誘惑。

　　在社?；鸪闪⒅?，設(shè)計(jì)上就分為個人繳納部分和企業(yè)繳納部分，而企業(yè)繳納部分被天然視為“統(tǒng)籌”的部分。所謂統(tǒng)籌，就是這筆錢不能由繳納者自由退保，而是歸社保機(jī)構(gòu)支配。這種做法，表面上是讓企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，其實(shí)仍然是用的員工的錢。經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律揭示，企業(yè)繳納的養(yǎng)老金部分，最后必然要計(jì)入雇傭成本，從而導(dǎo)致平均工資的相應(yīng)降低。

　　各地社保部門之所以對農(nóng)民工參保很熱情，正是盯上了這一塊“稅”。以東莞寮步鎮(zhèn)社保分局為例，2007年1?10月，寮步鎮(zhèn)養(yǎng)老退保2.37萬人次，退保金額達(dá)3180萬元，按照企業(yè)上繳比例推算，寮步鎮(zhèn)社保分局2007年沉淀在本地賬戶的社保資金有3200萬元以上。

　　這對于中國“現(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老金制度來說，具有特別的意義?！艾F(xiàn)收現(xiàn)付”的養(yǎng)老金制度，面臨著來自三個方面的侵蝕：一、政府挪用；二、投資低效，尤其是通貨膨脹時期；三、快速老齡化趨勢。

　　全國很多地方的養(yǎng)老金賬戶，都存在著或多或少的問題。而無償占有企業(yè)替員工繳納的養(yǎng)老金部分，可以幫助社保機(jī)構(gòu)掩蓋問題。

　　這就是養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移長期難以實(shí)現(xiàn)的原因?？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移，在金融發(fā)達(dá)的今天，技術(shù)上根本不是問題。真正的問題是，一旦實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，各地社保機(jī)構(gòu)就會失去無償占有的這塊肥肉。對有些地方來說，馬上就會出現(xiàn)支付難題，暴露社保賬戶的虧空問題。所以，社?；疝D(zhuǎn)移，不是技術(shù)問題，而是利益問題。

　　養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移之痛并非普通農(nóng)民工所獨(dú)有，白領(lǐng)們也同樣面臨這個問題。農(nóng)民工之所以退保，一是因?yàn)檗r(nóng)民工流動性更大，二是因?yàn)檗r(nóng)民工難耐各種文牘，三是因?yàn)檗r(nóng)民工做事情比白領(lǐng)更簡單。

　　一般來說，白領(lǐng)容易對社保期望更高，即便工作流動，也希望能通過政府的改革，保障自己的利益。而農(nóng)民工沒有那么多想法，他們基于利益直覺，舍棄企業(yè)替他們繳納的那部分，拿回自己繳納的部分。

　　轉(zhuǎn)移難背后的利益博弈

　　由于輿論對養(yǎng)老保險(xiǎn)不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移存在諸多批評，政府也在慢慢推行改革。2010年1月1日，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》出臺。文件中的一個新規(guī)定是，職工在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)時，除了轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額外，還要轉(zhuǎn)移12%的單位繳費(fèi)，應(yīng)該說，這個規(guī)定是一個進(jìn)步。

　　然而，大部分地區(qū)的單位費(fèi)率為工資基數(shù)的20%，為何轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)時，只能轉(zhuǎn)移12%呢？人保部的官員在回答記者提問時說：“如果單位繳費(fèi)全部轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)出地基本養(yǎng)老金發(fā)放的負(fù)擔(dān)過重，也難以承受。”也就是說，這一新規(guī)定表明，人保部對于各地養(yǎng)老金賬戶的糟糕現(xiàn)狀有所了解，而且無奈之下，也認(rèn)可了各地社保機(jī)構(gòu)無償占有部分企業(yè)為職工繳納的養(yǎng)老金。

　　新的文件雖然沒有完全解決養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的問題，但邁出了重要的一步。中央黨校教授周天勇認(rèn)為，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》只是治標(biāo)，采取關(guān)系接續(xù)會導(dǎo)致管理成本的提高，治本之策仍然是盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　2010年10月28日，政府發(fā)布《社會保險(xiǎn)法》，該法將于2011年7月1日起實(shí)施。對養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題，《社會保險(xiǎn)法》確立了廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、可銜接的社會保險(xiǎn)制度，規(guī)定了市民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)將可實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》明確規(guī)定，個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。然而在目前的格局下，各地社保機(jī)構(gòu)仍然有其潛在的問題和壓力，是否能實(shí)現(xiàn)完全的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，還得看各地的博弈。

　　各地社保機(jī)構(gòu)仍然可以通過實(shí)施細(xì)則，給養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移設(shè)置一些障礙。比如，它們可以對企業(yè)繳納部分設(shè)置轉(zhuǎn)移比例的限制，或者給養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移制造很多難以達(dá)到的條件，使得人們知難而退。

　　這種手法在住房公積金上屢見不鮮。比如在北京市，提取住房公積金就有非常多的限制條件，這使得住房公積金名為個人所有，實(shí)際上大部分卻被公積金管理部門占有。

　　誰在“公共食堂蹭飯”

　　無論是專家的意見，還是政府的改革，其立意都是把大量的農(nóng)民工留在社保體系里。從專家的角度看，他們真誠地相信，社保是對農(nóng)民工有益的，它的缺陷只是技術(shù)問題，可以通過改革來完善。

　　但農(nóng)民工用自己的切身體會感覺到，社保似乎沒那么好。在鳳凰衛(wèi)視《一虎一席談》的一次關(guān)于“土地?fù)Q社保”的討論中，現(xiàn)場的幾位農(nóng)民很明顯地表示了對社保基金的不信任。他們認(rèn)為，那東西就像“過去的公共食堂”一樣，是大鍋飯，靠不住。

　　在中國“現(xiàn)收現(xiàn)付”的社保體系中，人數(shù)龐大的農(nóng)民工和他們所工作的企業(yè)，是社?；鹱钪匾闹瘟α恐?。中國正在快速進(jìn)入老齡化社會，領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)驚人，而繳納養(yǎng)老金的人數(shù)卻在減少。如果不能把農(nóng)民工留在社保體系內(nèi)，社保體系馬上就會支撐不住。而把農(nóng)民工留在社保體系內(nèi)，起碼可以延緩問題的爆發(fā)。

　　因此，養(yǎng)老金跨地區(qū)轉(zhuǎn)移雖然對農(nóng)民工的利益是一種改善，卻仍然沒有改變養(yǎng)老金的強(qiáng)制性。也就是說，企業(yè)為員工繳納的那部分養(yǎng)老金，只能轉(zhuǎn)移，不能退出。

　　世界各國的社保體系，都是以強(qiáng)制為特征。這是因?yàn)椋坏┤サ麴B(yǎng)老保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，政府的養(yǎng)老金就會競爭不過商業(yè)保險(xiǎn)公司。因此，對政府主辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)，人們基本沒有選擇。但是，如果推進(jìn)政府主辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)給個人更多自由選擇，那么，對政府行為是一種約束，對參保人的利益則是一種保護(hù)。

　　在世界各國的養(yǎng)老模式中，智利模式的自由度最高。比起此前各國傳統(tǒng)的養(yǎng)老金管理模式，智利模式有以下的改進(jìn)：一、建立強(qiáng)制的個人儲蓄賬戶，但是個人可以自由選擇民營的養(yǎng)老基金管理公司，并且可以在不同的養(yǎng)老基金管理公司之間轉(zhuǎn)移；二、職工在稅前按照工資的10%繳費(fèi)，不斷補(bǔ)充個人賬戶，企業(yè)沒有為職工繳費(fèi)的義務(wù)；三、個人可以把養(yǎng)老金用于住房貸款的擔(dān)?；蛱岈F(xiàn)，條件是必須保證賬戶余額不低于本人退休前十年平均工資的70%；四、個人可計(jì)劃提款，也可購買終身年金，如果是計(jì)劃提款，個人死亡后，個人賬戶的余額可以繼承；五、政府對個人賬戶積累不足的退休職工實(shí)行最低擔(dān)保制度。

　　智利模式的優(yōu)點(diǎn)很明顯。首先，它把養(yǎng)老金的投資和管理主要交給民營的養(yǎng)老基金管理公司托管，并且允許競爭，這就減輕了官僚體系的低效、浪費(fèi)對養(yǎng)老基金的損害，也降低了官員挪用的風(fēng)險(xiǎn)。1981年到2001年1月，扣除通脹率因素，智利養(yǎng)老金的年平均實(shí)際收益率為10.9%。

　　其次，智利模式免除了企業(yè)的繳納義務(wù)，把這個義務(wù)完全交給個人，同時給予了個人更多的管理權(quán)限，大大增加了個人的自主性，使得個人有更高的熱情來高效管理自己的賬戶。比如，智利的個人養(yǎng)老金賬戶甚至可以繼承，這就使得養(yǎng)老基金管理公司不得借“統(tǒng)籌”之名把個人賬戶的余額據(jù)為己有，同時，也減輕了人們對老齡化壓垮社保基金的擔(dān)心。

　　相比之下，中國的養(yǎng)老制度也應(yīng)盡可能地給個人更多的管理養(yǎng)老賬戶的自由。在養(yǎng)老設(shè)計(jì)中，一定要改掉無償占有企業(yè)繳納部分，以彌補(bǔ)虧空、掩蓋問題的機(jī)制。實(shí)際上，只要解決了這個問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移根本就不是問題。農(nóng)民工要的并不是跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，而是可以自由退保、自由參保。

　　如果社保體系肯放棄對企業(yè)繳納的養(yǎng)老金部分的綁架，將會迫使各地社保體系問題暴露出來，可以促使人們及早進(jìn)行改革。這樣，養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問題，看起來是個技術(shù)改革的問題，其實(shí)卻是關(guān)系到整個社保體系深層弊病的大問題。