新興產(chǎn)業(yè)黃金時代：地方創(chuàng)投基金格局全解析

全國各地正興起新一輪設(shè)立政府創(chuàng)投引導基金熱潮。但根據(jù)此前幾年的實踐，政府引導基金還存在市場機制運行不暢，在項目篩選能力、投資策略限制、投后管理、激勵機制等多方面還有諸多問題，亟待破解。

與稅收等優(yōu)惠政策相比，用有償方式資助初創(chuàng)企業(yè)并保證資金良性循環(huán)，更考驗政府智慧和運作水平。

6月30日，重慶市長黃奇帆聽取了18個由政府引導基金參股的專項基金管理機構(gòu)負責人匯報。雖然成立才不到一年，但這其中有多個已經(jīng)取得了不錯的運作效果。黃奇帆說：“這是重慶市委去年確定的重點改革的重要成果之一。”

無獨有偶。今年5月召開的深圳市“兩會”上，該市新一屆領(lǐng)導班子宣布今年財政要出資800億作為發(fā)展引導基金。其中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)200億、新興產(chǎn)業(yè)200億。

今年1月初，為助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立的首個真正意義上的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，通過整合中央財政戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金、中央基建投資資金，同時吸引有實力的企業(yè)、大型金融機構(gòu)等社會資本參與，總規(guī)模也不過400億。

6月26日，國辦印發(fā)《進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作重點任務(wù)分工方案》提出，要加快設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金;鼓勵地方設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導等基金。

實踐證明，對新興產(chǎn)業(yè)的選擇、創(chuàng)新及新技術(shù)前景的判斷，并非政府所長。但科技創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展和壯大具有極強的正外部性，因而在世界范圍內(nèi)，都得到政府的融資支持。十八屆三中全會決定提出，“讓市場在資源配置中起決定性作用”。從政府職能角度出發(fā)，對科技創(chuàng)新企業(yè)的扶持從直接資助到引導做大以市場化機制運行的創(chuàng)投基金，是一個重大轉(zhuǎn)變。

21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，全國各地正興起新一輪設(shè)立政府創(chuàng)投引導基金熱潮。但根據(jù)此前幾年的實踐，政府引導基金還存在市場機制運行不暢，在項目篩選能力、投資策略限制、投后管理、激勵機制等多方面還有諸多問題，亟待破解。

十倍杠桿效應(yīng)

深圳此番宣布大手筆設(shè)立引導資金，顯然是此前嘗到了甜頭。

5年前，為了規(guī)模運作政府引導基金，深圳成立了市辦公廳直屬的創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理委員會。其辦公室副主任蔣玉才今年年初透露，從2011年設(shè)立首只子基金到2014年底，深圳財政正式參股的子基金一共17只，總承諾出資額約為107億元，政府引導基金承諾出資8.75億元，相當于財政資金放大倍數(shù)12.26倍。

這超過了2009年國家發(fā)改委、財政部按照“市場運作、政府引導、規(guī)范管理、鼓勵創(chuàng)新”為原則，聯(lián)合啟動實施的“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃”中，中央財政資金的杠桿放大效應(yīng)。

去年年底，深圳“高交會”上發(fā)布了首個“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃”報告——《2014國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃年度報告》(下稱《報告》)。報告由國家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司和財政部經(jīng)濟建設(shè)司聯(lián)合編制。報告顯示，到2013年底，中央財政投入70.5億元，參與設(shè)立141只創(chuàng)投基金，引導帶動地方、社會資本投入638.5億元，實現(xiàn)9.7倍的杠桿效應(yīng)。

從《報告》看，這幾年創(chuàng)投計劃的參股基金的規(guī)模、數(shù)量增長迅猛。其中，2010-2013，參股基金實到資金年復(fù)合增長率達到82.3%，基金數(shù)量年復(fù)合增長率達到91.7%。國家發(fā)改委最近向媒體透露，到2014年底，創(chuàng)投計劃支持組建的創(chuàng)業(yè)投資基金到213只，比2013年增加52只。

投資案例的數(shù)量也相應(yīng)增長迅猛?！秷蟾妗凤@示，創(chuàng)投計劃基金累計投資數(shù)量從2010年的15個增加至2013年431個。

據(jù)了解，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃推出是為了探索政府資金投入方式改革、引導社會資金投向、促進創(chuàng)新資源高效集聚、加快培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。

因而，在《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》中規(guī)定，中央財政對每只參股基金的出資，原則上不超過參股基金注冊資本或承諾出資額的20%，且與地方政府資金同進同出;每只參股基金要集中投資于某一類戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)企業(yè)改造提升傳統(tǒng)領(lǐng)域。

而且參股基金要重點投資于具備原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新或消化吸收再創(chuàng)新屬性、且處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新性企業(yè)，投資這類企業(yè)的資金比例必須達到60%以上。

從《報告》中看，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股基金覆蓋了新一代信息技術(shù)、生物、節(jié)能環(huán)保、新材料、新能源、高端裝備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及高技術(shù)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。新一代信息技術(shù)和生物行業(yè)居前兩位，合計占比約為全部基金數(shù)量的50%。

從投資案例的階段分布看，2010-2013，投資于初創(chuàng)期、早中期的數(shù)量占全部數(shù)量的比例約為80%。投資于成長期的項目占比從2010年的26.7%下降到了2013年18.6%。

如此說來，實施五年的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃效果明顯。

國家創(chuàng)投計劃全面升級

早在2008年，國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導意見》，其中明確：“創(chuàng)業(yè)投資引導基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”

正是根據(jù)這一意見，發(fā)改委和財政部推出了“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃”。

2015年初，國務(wù)院常務(wù)會議決定設(shè)立400億元國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。

在國家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司副司長徐建平看來，國家新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)投資引導基金的設(shè)立，是對運行了5年的“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃”的全面升級。

此前，2014年12月9日，國務(wù)院正式公布“國發(fā)〔2014〕62號”文件《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，全面清理各地方針對企業(yè)的稅收、財政補貼等相關(guān)優(yōu)惠政策。

結(jié)合國家引導基金的設(shè)立，股權(quán)投資研究機構(gòu)認為，這意味著國家不允許地方政府通過補貼、稅收優(yōu)惠等方式來直接扶持，而地方政府可以通過引導基金等間接投資方式來引導更多社會資本，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，發(fā)揮政府財政資金“四兩撥千斤”作用。

數(shù)據(jù)顯示，2014年新設(shè)立的政府引導基金為39只，基金總規(guī)模已超過2000億元。

其中，上文中提到，2014年重慶市專門設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的股權(quán)引導資金，規(guī)模800億元。2014年，武漢市也提出將設(shè)立規(guī)模為102億元的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金，其他還有杭州、廈門等多個城市和省份也紛紛設(shè)立基金。

“我們已經(jīng)在大賽初輪搶投了兩個項目。”東湖天使基金項目負責人李歡說，他作為一場創(chuàng)業(yè)大賽的復(fù)賽評委，同時也在物色優(yōu)質(zhì)項目。該基金是武漢市新成立的天使基金，參股1個億在武漢戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引導基金中，目前已經(jīng)投了10多個項目，主要與移動互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)。

而在國辦最新印發(fā)的《進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作重點任務(wù)分工方案》中，加快設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金和國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金;鼓勵地方設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導等基金的方向得到進一步明確。

可以預(yù)見的是，各級政府創(chuàng)投引導基金正在打開“千億風口”，為成千上萬的初創(chuàng)企業(yè)提供融資支持。

政府背景創(chuàng)投特點

在武漢的一個CEO培訓班上，武漢一家智能硬件負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他肯定會選擇有國資背景的創(chuàng)投，目前也正在洽談中。

他的公司主要定位是和政府合作，做一些城建PPP項目。他認為國資背景的創(chuàng)投的參與，更有利于他們掌握更多的資源，方便跟政府合作和公司擴張。

這顯然是政府引導基金能夠吸引社會資本和專業(yè)創(chuàng)投機構(gòu)的一個重要原因。對創(chuàng)投企業(yè)來說，通過與政府資金共同組成專項產(chǎn)業(yè)基金，可以從地方獲得更多項目資源。

中國本土創(chuàng)投行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)深圳市創(chuàng)新投資集團有限公司，是這方面的典型受益者。

1999年，深圳市政府出資5億元并引導企業(yè)出資2億元，創(chuàng)立了深創(chuàng)投，如今其注冊資本達42億元人民幣，管理各類基金總規(guī)模逾400億元人民幣。其中，各級政府引導基金80只，規(guī)模合計約167億元人民幣。也就是說，該機構(gòu)管理的總基金規(guī)模的三分之一，是政府引導基金。

自2007年以后，該機構(gòu)抓住政府設(shè)立引導基金契機，不僅實現(xiàn)了在全國快速擴張，獲取豐富項目源。7月1日，其投資過的企業(yè)實現(xiàn)公開市場上市的達到100家。深創(chuàng)投也因此成為國內(nèi)首家服務(wù)過超100家上市公司的VC/PE機構(gòu)。

不過也有企業(yè)和機構(gòu)反映，政府創(chuàng)投引導基金均以“市場化運作，政府引導”作為其運作的基本原則，但在我國政府引導基金多年的實踐過程中，無論是從中央還是到地方，引導基金的市場化運作機制并不完善，各個地區(qū)的地方引導基金受到了主管部門管理運作水平和專業(yè)能力等各方面的制約，效果參差不齊，尤其當政府資金選擇本來市場化程度不高的國企時，問題更加突出。

湖北一家創(chuàng)投機構(gòu)負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前很多地方的引導基金都是由政府委托給一家國有公司或事業(yè)單位，負責人都是從政府官員抽調(diào)的。在基金管理上，更注重政績，對基金是低效的國有資產(chǎn)管理方式，且受行政干預(yù)影響較大;另外在投資決策上，偏保守。

中部一家國有背景的創(chuàng)投人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他們在本地資源豐富，而且已經(jīng)投了很多項目，可以幫一些企業(yè)整合上下游資源，還可以更好地幫忙協(xié)調(diào)一些政府部門關(guān)系;另外他們在本地已經(jīng)做得比較成熟，投過的項目，較容易被其他風投跟投，有一定品牌效應(yīng)。同時他也表示，他們的投資原則是寧可錯失十個，不可投錯一個項目。

顯然，這樣的操作并不完全符合創(chuàng)業(yè)投資的特點。

相較而言，政府資金與純市場化的基金管理機構(gòu)合作，則效率高很多。前文中提到的東湖天使基金，有武漢市財政資金1個億，其余的社會資本是諸多外地知名機構(gòu)。該基金負責人李歡表示，他們的投資團隊人員比較精簡，完全是按照市場化的模式運作，如果碰到好的項目，最快兩三天內(nèi)就能拍板，不存在臃腫的審批程序。基金成立以來，2個月時間投了9個項目，用了3500萬，按照1：1 杠桿效應(yīng)，同時撬動社會資本3500萬。

此外，社會資本參與政府引導基金中，也發(fā)現(xiàn)有行政干預(yù)的問題。

深圳一家創(chuàng)投機構(gòu)投資總監(jiān)告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，他曾在他的老家——中部某省會的一個區(qū)找政府引導基金合作，最后未談妥。“應(yīng)該是有行政力量干預(yù)。”該投資總監(jiān)說，按照市一級的文件，區(qū)一級必須要投放一定數(shù)量的引導基金，區(qū)里最后選擇了跟當?shù)匮肫笃煜碌囊粋€投資公司合作。“但這筆錢對于區(qū)一級政府來說，是個燙手的山芋，因為央企的行政級別高于該區(qū)，地方政府沒有博弈的空間，后期基金的運作和效益評估如何，我個人不看好。”他表示。

北京一家創(chuàng)投機構(gòu)負責人在談及政府引導基金問題上，也對21世紀經(jīng)濟報道記者說，“相當麻煩，要走后門”。

除了行政干預(yù)和權(quán)力尋租之外，各地興起的政府創(chuàng)業(yè)引導基金還天然存在“擇地不擇優(yōu)”的情況。深圳一家創(chuàng)投機構(gòu)負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，通常而言， 無論是國家級還是地方級的創(chuàng)投資金，地方財政都要出資，因而，地方政府在設(shè)立各個子基金時，往往要求投資范圍僅限于本地，或者一定比例資金需要在當?shù)?。例如，深圳?guī)定，政府引導基金出資占20%，那么參股的創(chuàng)投基金必須保證40%投資于深圳本地。

相對而言，深圳這一比例不算過分，而且，深圳作為創(chuàng)新驅(qū)動前沿城市，好的項目也相對較多。但在內(nèi)地、特別是中西部省份，硬性要求投資當?shù)仄髽I(yè)，在項目不足的情況下，基金就難免“要么沉淀、要么瞎投”，上述深圳某創(chuàng)投公司負責人說。

盡管深圳要求投本地項目比例不算高，但深圳市創(chuàng)業(yè)投資同業(yè)公會副會長、松禾資本創(chuàng)始合伙人厲偉等人在今年的深圳市“兩會”上還是提交提案，建議有政府引導基金出資的創(chuàng)投基金只需承諾“不低于引導基金投資額投資深圳本地注冊的創(chuàng)業(yè)企業(yè)”即可。

運作成效評估

江蘇以及湖北地區(qū)官員在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時均表示，現(xiàn)在政府正將過去的資金扶持，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)引導基金投資的扶持方式，目前國家及地方層面都已經(jīng)在操作，這必然是主流的引導產(chǎn)業(yè)的方式。但如何評價其效果?

國家發(fā)改委財政金融司金融處處長劉健鈞曾表示，其實，評價政府創(chuàng)業(yè)引導基金的運作成效并不復(fù)雜，一是引導基金能撬動多少民間資本參與進來;二是引導基金及子基金投資中早期高新技術(shù)企業(yè)的比例有多高;三是以有償方式保持它的良性循環(huán)，不需要盈利，但要保本才行。對于前兩者，從目前的運作看，是基本成功的，但對于最后一條，現(xiàn)在還難以定論。

與稅收等優(yōu)惠政策相比，用有償方式資助初創(chuàng)企業(yè)并保證資金良性循環(huán)，更考驗政府智慧和運作水平。

湖北省高投人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，創(chuàng)投基金相對于傳統(tǒng)的稅收補貼優(yōu)惠，更講究收益和回報，有利于財政資金的循環(huán)使用，是可以保證增值的。以前的項目補貼申報，很多都是專家評審就過去了，具體有多少收益很難說。而通過創(chuàng)投基金的形式投資企業(yè)，并非一錘子買賣，而是對投資績效有要求，會持續(xù)關(guān)注企業(yè)的成長，追求企業(yè)在上市后，還能夠有豐厚的回報。

對于地方政府如何最大限度發(fā)揮創(chuàng)投基金的作用，湖北省一家機構(gòu)人士表示，關(guān)鍵是地方政府要有市場配置資源的意識，另外一方面需要委托專業(yè)的機構(gòu)。目前國內(nèi)做得較好的有深圳和江蘇。

武漢東科創(chuàng)星天使投資中心一位負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，目前武漢天使投資比較稀缺，如果政府愿意投錢，和專業(yè)的機構(gòu)來合作做這個事情，非常有利于培育創(chuàng)業(yè)企業(yè)。

他認為，地方政府設(shè)置基金要因地制宜，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。對于社會資本來說，比較關(guān)注當?shù)厥欠衲墚a(chǎn)生有資本價值的項目，有些地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)注定很難產(chǎn)生有資本價值的公司，就對資本沒有吸引力，很可能資本投進去，就收不回來。

21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在許多地級市和一些縣級政府也都在設(shè)立政府引導基金。不少投資機構(gòu)人士表示，會考慮他們當?shù)厥欠裼凶銐虻暮庙椖俊＝衲?月份，湖北一位縣委書記接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時也表示，當?shù)睾茈y引入社會資本，另外也缺乏適合資本運作的項目，如果設(shè)置引導資金的話，或會導致限制。

總體而言，對于大量初創(chuàng)企業(yè)來說，當前政府引導基金規(guī)模依然偏少。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年12月31日，中國股權(quán)投資市場LP可投資本量共有8849.91億美元，而政府引導基金的可投資本量為175.32億美元，僅占總投資規(guī)模的2.0%。

為此，厲偉建議，政府引導基金應(yīng)加大對創(chuàng)業(yè)(天使)投資基金的出資安排，鼓勵支持更多的資本管理團隊設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金，讓深圳變成創(chuàng)業(yè)投資基金高地。

此外，為鼓勵民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資，政府引導資金可以在發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)(天使)投資基金時承諾，在天使人投資基金有收益時，政府引導基金收益的一部分用于獎勵其他出資人，通過讓利，吸引更多民間資本投入創(chuàng)業(yè)投資。