國外城市群啟示錄

　　新的經(jīng)濟形勢下，世界級城市群不約而同地選擇了改革。

　　采寫|《小康·財智》記者 劉彥華 羅天昊

　　西咸新區(qū)，不止是帶動西安，輻射的將是西北部的一個城市群。在國家發(fā)改委國土開發(fā)與經(jīng)濟地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成看來，新區(qū)像火車頭一樣引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。

　　然而，在成立之初，西咸一體化的動力問題、跨行政區(qū)的管理體制問題，就成為人們爭論的焦點問題。我們不妨將目光轉(zhuǎn)向國外，探尋一下它們對這些問題的解決之道。

　　日本模式

　　由于日本特殊的自然地理條件，日本政府很早就開始重視國土開發(fā)和整治，城市群的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局以及空間組織都是在政府有計劃、分步驟推動下逐漸形成的。

　　作為亞洲城市群發(fā)展程度最高的國家，日本城市群又稱為“東海道太平洋沿岸城市群”，由東京、名古屋、大阪三大都市圈組成。其中，以東京為中心的城市群，不僅是全國的大市場和重要的綜合性大工業(yè)帶，也是世界經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心。

　　戰(zhàn)后的東京破壞嚴重，159平方公里遭轟炸，71萬戶家庭房屋被炸毀。為建設新首都，日本政府先后提出了《戰(zhàn)災地復興規(guī)劃基本方針》和《東京復興都市規(guī)劃》，重新確定東京的新格局。隨后，日本政府又調(diào)整實施了四次大東京都市圈建設規(guī)劃，其中，第四次大東京都市圈建設規(guī)劃于1986年制定，進一步對周邊城市的職能定位和發(fā)展布局進行了調(diào)整，同時提出了要強化中心區(qū)的國際金融職能和高層次中樞管理職能的設想。經(jīng)過三四十年的發(fā)展，東京完成了歐美國家100年才完成的城市化過程。

　　但是東京城市群發(fā)展在促進地區(qū)經(jīng)濟大發(fā)展的同時，也帶了一系列負面影響，地價迅速飆升，年輕人口大規(guī)劃流向城市，山村人口過于稀疏老化，同時，交通噪音、廢氣污染等社會公害現(xiàn)象不斷發(fā)生，使得市民生活質(zhì)量的提高與經(jīng)濟增長非常不協(xié)調(diào)。

　　為了解決這一系列問題，上世紀末，日本中央政府、地方政府以及學界、財界、政界均開始探索不同的解決方案。最終，由東京地方政府提出的緩解“一點集中”的對策與中央政府所倡導的由“一極集中”向“多核分散”的對策成為“戰(zhàn)術(shù)”層次上的選擇；而“全國綜合開發(fā)規(guī)劃”中有關(guān)國土結(jié)構(gòu)調(diào)整方案以及“遷都”方案則成為“戰(zhàn)略”上的選擇。

　　縱觀日本東京國土開發(fā)整個歷程，可以將之分為三個階段，前期通過城市群“據(jù)點開發(fā)”、“大規(guī)模投資項目構(gòu)想”，側(cè)重開辟城市間交通線路，引導城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)動效應，形成產(chǎn)業(yè)密集帶的雛形；中期通過實施“定住構(gòu)想”，進行居住綜合環(huán)境改造，培育功能完備的新產(chǎn)業(yè)增長極，完善產(chǎn)業(yè)密集帶的功能中心結(jié)構(gòu)，后期則通過“交流網(wǎng)絡構(gòu)想”、“參與和協(xié)作”計劃，強化產(chǎn)業(yè)集中區(qū)之間的聯(lián)系，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)地域軸，發(fā)展為成熟的產(chǎn)業(yè)密集帶。其中，鄉(xiāng)村過疏化教訓尤其值得擁有68萬農(nóng)民的西咸新區(qū)警示。

　　美國模式

　　美國學者認為，中國地方政府在城市群的合作方面比美國操作方便，見效也快。實際上只說對了一半：在同一行政范圍內(nèi)的政府合作，一般工作推進比較順利；如果跨行政區(qū)，政府合作的難度不一定比美國小。美國的做法有可借鑒之處。

　　美國城市群的形成與制造業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)，三大城市群都分布在制造業(yè)發(fā)達地區(qū)。其中，波士頓-華盛頓城市群分布于美國東北部大西洋沿岸平原，由5個大都市和40多個中小城市組成；芝加哥-匹茲堡城市群分布于美國中部五大湖沿岸地區(qū)，包括匹茲堡、克利夫蘭、托利多、底特律等大中城市以及眾多小城市，城市總數(shù)達35個之多。

　　為了解決發(fā)展中的區(qū)域協(xié)調(diào)矛盾和問題，美國進行了多方面的探索。在協(xié)調(diào)區(qū)域性矛盾時僅靠單一城市政府的力量是無法解決一些問題的，有的大都市區(qū)在城市政府之上探索建立了具有較高權(quán)威性的區(qū)域政府。在這方面，美國“雙城大都市區(qū)議會”和“波特蘭大都市區(qū)政府”是成功的范例。雙城大都市區(qū)是指位于明尼蘇達東部兩城市圣保羅和明尼阿波利斯及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū)，共存在372個獨立的地方政府單元，包括7個縣、138個市、50個鎮(zhèn)、149個學府區(qū)、6個都市組織、22個特殊法院。大都市區(qū)議會，1967年由州立法院授權(quán)成立，能夠以規(guī)劃者的身份具有針對性地處理一系列大都市區(qū)內(nèi)單個政府不能夠解決的實際問題，收到一定的效果，但到了后來，身份從“規(guī)劃者”向“領(lǐng)導者”傾斜，同時由于其議員是推舉產(chǎn)生而不是選舉產(chǎn)生的，其地位和影響力逐漸下降。

　　簽訂政府間的合約，是美國在城市群協(xié)調(diào)管理中的另一種創(chuàng)新。城市群區(qū)內(nèi)成員政府間簽訂合約。在一些公用設施建設方面簽訂政府間的合約，就可以在解決資金問題的同時避免“搭便車”現(xiàn)象。洛杉磯市投資46億美元興建巨型污水處理廠，與周邊29個城市簽訂合約有償共享，是這種協(xié)調(diào)機制的成功范例。除此之外，簽訂合約方式還應用在社會安全與消防等方面，普遍受到歡迎。

　　英國模式

　　與國內(nèi)的城市群追求核心城市的“大”不同的是，英國倫敦城市群追求的是小城鎮(zhèn)的“小而精”。

　　英國倫敦城市群是世界地域面積最小、發(fā)展最早的世界級城市群，以倫敦—利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等數(shù)個大城市和眾多中小城鎮(zhèn)。這一地區(qū)總面積約4.5萬平方公里，人口3650萬，形成于20世紀70年代，是產(chǎn)業(yè)革命后英國主要的生產(chǎn)基地和經(jīng)濟核心區(qū)。

　　倫敦城市群走的是一條以城帶鄉(xiāng)發(fā)展之路。從20世紀60年代開始，隨著汽車在家庭的普及，英國人口開始大量向小城鎮(zhèn)遷移，大中城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)迅速興起。上世紀60年代，英國伯明翰的人口減少了8%，倫敦的人口減少了54萬。

　　為進一步帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，英國政府實施了逆城市化行動，將政府部門或其下屬機構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以期帶動小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，推動小城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟發(fā)展，縮小與大中城市的差距。

　　隨后，英國政府的行動很快得到公共事業(yè)單位及企業(yè)的響應，高校、博物館等公共事業(yè)單位緊隨政府之后開始了遷移。英國大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢，英國泰晤士水公司總部在斯文登小城，英國燃氣公司總部設在了溫莎小鎮(zhèn)。另外，許多跨國企業(yè)也把英國總部設在了小城鎮(zhèn)，如能源企業(yè)E.ON的英國總部在考文垂小城，豐田英國總部在樸次茅斯小城。

　　隨著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，不同層次的城鎮(zhèn)功能發(fā)生了很大變化，英國發(fā)展理念也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變。從上世紀80年代起，通過科學規(guī)劃，英國大城市分區(qū)實行優(yōu)勢互補，各區(qū)突出特點，形成城市多功能協(xié)調(diào)發(fā)展；而中小城市則追求“小而精”，通過精細化設計，簡化主體功能，讓市場規(guī)律確定其功能產(chǎn)業(yè)，與周邊大城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2009年，法國總統(tǒng)薩科齊在巴黎周圍畫了一個圈，宣布實施“大巴黎計劃”，用28年時間將巴黎提升為真正的“世界之城”；2010年，《芝加哥大都市展望2020年》規(guī)劃橫空出世，要將周邊200多個城鎮(zhèn)一并納入未來“芝加哥大都市區(qū)”的考慮范圍……

　　世界級城市群即將成為世界經(jīng)濟競爭的主角。